 农村集体成员认定 一、义乌法院审理涉及农村集体经济组织成员权益类案件的现状及成因分析 （一）农村集体经济组织成员权益类案件的审理现状 1、案件逐年高发 2008年-2010年，我院受理的侵害农村集体经济组织成员权益纠纷案件数量分别为10件、14件、19件，处于低发情况，且大多案件系驳回起诉方式结案。2011年收案数为26件，2012年108件，2013年截止9月底为72件，从数量可以看出，目前处于高发期。 2、以系列案件为主，被告具有高度雷同性 侵害农村集体经济组织成员权益纠纷案件中，2011年被告为，2012年被告为江东街道下傅村的61件，被告为前洪村第三村民小组11件。2013年中被告为江东街道下傅村的42件，被告为草塘沿村的8件，被告为下朱村的6件，系列案比例高达90%以上。 3、结案方式从驳回起诉到判决胜诉转变 2008年收案10件，其中8件以集体经济资格问题非法院管辖为由裁定驳回起诉，2件撤诉，无一判决结案。2010年裁定驳回起诉8件，判决支持诉讼请求10件；2011年驳回起诉4件，判决22件；2012年驳回起诉2件，判决98件；2013年驳回起诉1件，调解39件，判决20件。 4、普遍适用简易程序，审理周期短。 2008年适用简易程序8件，均在3个月内结案。2009年适用简易程序3件，普通程序13件，平均审理天数195天；2010年适用简易程序14件，平均审理天数47天；2011年适用简易程序18件，平均审理天数76天；2012年适用简易程序106件，平均审理天数77天。2013年简易程序适用率为100%，平均审理天数为39天。 （二）案件成因分析 1、集体经济组织成员权益利益巨大。今年来，由于义乌社会经济发展迅速，尤其是农村，由于涉及土地征用、房屋拆迁、旧村改造、土地流转等，经济利益很大，例如2010年批量出现的殿山村集体经济权益纠纷，就是因为村里土地分配款一次就高达22万元，还有2012、2013年高发的被告为下傅村的案件，每人可以分配3万元，因此产生了大量的农村集体经济组织成员权益纠纷。 2、村委会同意批量解决纠纷。近两年，该类案件批量出现，也和村民委员会认可原告的集体经济组织成员资格有关，一般该类案件的原告都会持有村民委员会认可的证明立案。 3、法院对该类案件审查范围小，案情简单。由于法院不对集体经济组织成员资格进行审查，立案庭也需要原告提供了集体经济组织成员资格的响应证据才予以立案，故只要针对同一集体经济组织成员权益是否平等分配进行审理即可，故案情相对简单。 4、由于经济利益重大，有些原告为了谋取经济利益，也会有一些不法的行为，这就会造成法院审理此类案件的难度，也是法院审理的难题。例如，我院曾经审理的原告某某诉被告村委会一案，被告村委会开出的自认原告有村集体经济组织成员资格的证明中有自行添加的内容；还有出现村委会开证明同意原告的集体经济组织成员资格，但开庭过程中村民提出异议，说因为在任村干部与原告之间存有亲戚关系，户口是迁入的，没有承包地等不应当具有集体经济组织成员资格，没有经过村民议定程序。 二、农村集体经济组织的概况及集体经济组织成员的概念 （一）农村集体经济组织的概况 我国农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。它在历史演进中，经历了三个主要时期，即合作化时期（从初级社到高级社）；人民公社时期（生产队、生产大队、公社三级所有，生产队为基础）；经济合作社时期（农村改革撤销人民公社、设立乡村建制后原来的人民公社、生产大队、生产队相应地变更为乡、村和村民小组，为适应生产队的经济职能，又更名为经济合作社，村民小组和经济合作社两个名称同时存在）。合作化时期，农民对社会主义改造成的热情比较高，自愿入社，生产积极，合作社对经营管理的自主性也比较强。因此，这一时期的农村集体经济组织和集体经济比较正常。人民公社时期，实行政社合一，强调一大二公，搞一平二调，严重地侵害了农民的利益，伤害了农民的积极性。虽强化对农村集体经济组织的行政化管理，却脱离了农村集体经济组织的性质和发展规律，严重地阻碍了生产力的发展，搞得农村经济几近崩溃。经济合作社时期，普遍实行了以家庭土地承包经营为主要形式的统分结合的双层经营机制，调动了农民的生产积极性，适应了农村生产力的发展，搞活了农村经济。但也造成农村集体经济组织经营管理能力和集体经济的弱化。 （二）农村集体经济组织成员的概念 虽然现有法律对农村集体经济组织没有统一明确的规定，但“农村集体经济组织”却被大量的法律法规所使用。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》都有相关规定。从中可以看出，农村集体经济组织是以土地等集体所有财产为根本，以农业等生产经营为目的，以一定范围内的农民为其成员的经济合作组织，其有权对农村土地进行发包，组织生产经营、管理，进行收入分配。在现阶段，农村集体经济组织一般表现为村民委员会、村民小组及村合作社等形式。农村集体经济组织与其成员之间具有民事权利、义务关系，某些程度上类似于公司与股东的关系，只有具有成员资格，才享有相关成员权。农村集体经济组织成员享有集体土地等财产的集体所有权，有将这些财产交由集体经济组织统一经营管理的义务，并享有土地承包、收益分配等权利。农村集体经济组织成员可以简要地定义为，具有该村合法村民资格在该集体经济组织所在的村、组居住生活，并以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障，依法登记常住户籍并与农村集体经济组织形成权利义务关系的当事人。 三、集体经济组织成员资格的界定现有标准及需要注意的问题 （一）资格界定的现有标准 是否具有成员资格，不仅关系到政治权利，更关系到经济分配的财产性权利。什么情况下成员资格始取得？目前法律没有明确规定。学术界主要有三种主张： 1、登记主义：即采取单一标准的做法，以户籍所在地是否在该村组，作为确定是否具有本集体组织成员资格的标准。在改革开放以前，农村社会相对封闭，人口流动不大，户籍所在地一般都是在成员所属的集体经济组织，但随着改革开放和户籍制度的改革，城乡一体化发展，城乡之间的户籍藩篱正逐渐被打破，出现了虽登记为某村村民户口，但不一定就是该村集体经济组织的成员的空挂户现象。如某户为某种目的（包括子女就学、商业经营等）而迁入户口，为响应国家号召履行义务而迁出户口（参军）、1995年第二轮土地承包没有参入的等空挂户。单纯以户口为基准确认集体经济组织成员资格的做法，在现实中暴露出许多弊端。很可能会导致利益驱动下的富裕集体经济组织人口的畸形膨胀，加大该组织内人口与资源的“负压差”。 2、事实主义：即采取复合标准的方法，主张以户籍登记为原则，以长期居住的事实状态为例外来确定集体组织成员资格。该标准与单一的户籍标准相比，为成员资格的认定提供了更广阔的思路，更能比较客观地解决生产生活中的实际问题，为司法实践普遍采纳。但是该认定标准过分强调“长期居住、生活”。对于一些因农业收入微薄，进城务工的农民来说，他们并没有真正离开过赖以生存的土地，部分人员也没有被纳入城市居民保障中，若对该部分人群认定不具备集体经济组织成员资格有失公平，容易引起矛盾。 3、权利义务关系说，即以权利义务关系是否形成的事实作为判断标准的方法。即以必须与本集体经济组织形成事实上的权利义务关系及管理关系的人，才具有农村集体经济组织成员资格。但该标准更多的是判断该成员是否履行了相应的义务，在实践中很难作出考察判断。随着社会的进步，经济的发展，农村集体经济组织成员资格更倾向是一种权利，主要是保障广大农民就业、福利、养老等一系列权益，依据履行义务的标准来认定成员资格并不科学。 （二）需要注意的问题 1、没有取得承包地的，是否享有成员资格？ 有没有承包地并不决定某人是否具有成员资格。有了成员权并不一定马上分得承包地和可以享受其它集体福利。我国实行的是家庭联产承包，以户为单位向集体承包土地，且承包地的调整、流转具有一定期限，公民个人是否拥有承包地不能成为判断是否具有集体组织成员资格的依据。现实生活中更因升学、服兵役等非主观原因迁移户口而失去承包地的情形。 2、有了选举权，是否就具有成员资格，并必然享有某个村集体资产（如土地等）的分配权？ 选举权属于政治权利的范畴，分配权属于经济权利的范畴，两者分属于不同的权利义务关系，不能简单地把二者混同。为了减少农村选民资格纠纷，应实行政治权利和经济权利脱钩、选举权和分配权相分离的制度。即使有了选举权，并不意味着就一定具有成员资格和享有集体资产分配权。 四、集体经济组织成员资格认定标准的探究 （一）审理困境 法院在处理侵犯集体经济组织成员权益纠纷案件上做法不一。首先，认定农村集体经济组织成员资格的案件属民事纠纷还是属行政纠纷存在不同观点。一种观点认为，此类案件属平等主体之间的纠纷，且诉讼请求直接指向经营权或金钱收益应属民事纠纷；另一种观点认为，农村集体经济组织成员资格确定属于村民自治事项，农村集体经济组织的村民会议有权确定该组织成员资格，农村集体经济组织的收益分配一般通过村民会议讨论决定，不服村民会议决定而引发的成员资格认定纠纷应属于行政纠纷。其次，有的法院予以立案受理，有的法院直接不予立案。立案受理的，法律上没有对农村集体经济组织、村民委员会、村民小组、农经合作社这几者之间的关系予以明确，概念的模糊导致审判实践的主体也不明确。审判中经常出现多列、漏列、错列被告的现象，法律主体比较混乱。 此类案件受理后，在审理阶段仍存有以下困境：一是法律标准难掌握。民事诉讼法对此类案件没有相关规定，法院在受理村民自治纠纷时就会遇到一系列问题: 首先，以村民委员会或村民小组为被告，在诉讼时难以找到明确的法律依据。其次，即使法院受理了案件，在具体审判时适用什么程序进行审理也会产生诸多难题和疑惑。再次，对村规民约难以进行司法审查。二是此类案件多以村（组）为被告方，村（组）负责人对法院受理此类案件多有抵触情绪，态度上并不积极配合。三是执行难。农村承包地一旦被征用，大多数村（组）就会依据村民自治的土地补偿分配方案，将田地收益款分到农户，由于强制执行农户法律依据不足，再让农户退一部分出来给案件当事人几无可能。实际执行中，法院若将村（组）已实施了的分配方案推倒重来，重新组织分配，这是不可想象的。基于以上原因，法院针对此类案件综合考虑多种因素，会出现同案不同判情况。 综合上述原因，义乌法院受理侵害集体经济组织权益纠纷案件，一般先由当事人举证证明其享有集体经济组织成员的资格，然而审理过程中发现，村集体经济组织出具该类证明时存在尺度把握不一，程序随意，主观性强等特点，造成了集体内部成员间权益的另一种不公平，因此，需对集体经济组织成员资格标准及认定程序做进一步讨论。 （二）认定标准探究 笔者认为，成员资格的认定不应单一的固定为某一标准，而是需综合考虑成员与集体组织之间的关联程度进行认定，依据村民在农村集体的自然状况、生活基础和履行农村集体义务、是否以农村集体经济组织土地为基本生活保障等情形来综合认定。 首先，农村集体经济组织成员需具有农业户口。我国目前未实行统一的户籍登记制度，农业人口和非农业人口的相关社会待遇仍存在差距，土地仍是农民的根本保障不应剥夺。一般来说成员存在于一定的农村集体经济组织内，而该集体经济组织是由较为固定的成员所组成，具有历史延续性，且相对统一，在当前经济发展，人口流动频繁的情况下，认定成员资格，户籍仍应当作为基本参考条件之一。 其次，有无在该集体经济组织所在地长期固定地生产、生活，并形成事实上的权利义务关系及管理关系，即成员与本集体经济组织的关联度，以及对该集体经济组织的资产贡献力大小作为评定的依据。由于现实中存在“户在人不在”和“人在户不在”等空挂户现象，仅依据单一的户口是不能准确认定成员资格，要综合考虑成员有无在该集体经济组织所在地长期固定地生产、生活，有无与该集体经济组织形成事实上的权利义务关系，有无接受该集体经济组织的管理。“确定农村集体经济组织成员资格应当以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口为确定原则，以长期居住在农村集体经济组织所在地生产、生活并以农村土地为基本生活保障且能尽到其他村民相同义务为标准,以习惯为例外,相互结合,共同来确定。” 再次，是否以该集体经济组织土地为基本生活保障。土地是农村集体经济组织成员最基本的生产和生活资料，具有基本生存保障的功能，如同城市居民享有的社会保障体系。因此，“是否以本集体经济组织土地为基本生活保障”应是界定成员资格的核心标准。以土地为基本生活保障，不仅仅是指实际取得了承包土地，更强调的是承包土地的资格；现实中，一部分农民弃农投商，日常的、现时的生活来源并不以现有土地为基本生活保障，但考虑其目前尚未纳入城市居民享有的社会保障体系，仍应将其纳入集体经济组织成员之列。 （三）几种特殊人员资格的认定 1、婚嫁人员的成员资格认定。婚嫁人员包括出嫁外村的女性、嫁入本村的女性、离婚、丧偶妇女或入赘婿等人员，该类人员的资格认定除了参考上述一般认定标准外，还应遵循公平原则和只享有一处的原则，基于权利义务对等原则，不能让婚嫁人员“两头空”权益受损害，也要避免出现婚嫁人员两头都占有的特殊情形。 2、空挂户成员资格的认定。空挂户主要指户在人不在的情形，对这类人员资格的确定，应区分以下情况：一是经本村（组）同意挂户的，应视为双方就权利义务关系达成一致，应认定其成员资格；二是村组虽然同意迁入，但双方书面或口头约定其不享受其它村民同等待遇的，此类人员虽然将户口迁入，但其基本生活保障并不依赖于该集体经济组织的土地，故应认定其不具有该集体经济组织成员资格；三是通过其它方式，未经本村（组）同意将户口落于本村的，应视为其未与村集体经济组织协商达成权利、义务协议，不具有该集体经济组织成员资格。 3、非婚生子女、超生子女的成员资格认定。非婚生子女、超生子女本人并无任何过错，违反政策是其父母，违法责任应由其父母承担，其本人应是合法公民，不应受到歧视，其成员资格应予认定，享有与其他成员同等待遇。 4、因法律或政策原因户口被迁出该集体经济组织所在地的特定人员成员资格的确认。主要有大中专学生、服兵役人员和服刑人员。认定大中专学生的成员资格应排除在校攻读硕士学历以上的研究生，因为该部分学生已经基本具备独立获得经济来源的能力，其成员资格不宜保留。服役人员依据国家现行政策，退役后不再分配工作仍需回到原户籍所在地安置，与集体经济组织之间的权利义务关系也未改变，其基本生活仍来源于土地，因此应享有分配权，对其成员资格予以保留。服刑人员刑满后仍需回到户籍地生活，仍然以本集体经济组织土地为基本生活保障，为促进其积极改造，其成员资格应予以保留。 农村集体成员认定 五、资格认定程序探究 综合整理义乌法院审理的侵害集体经济组织成员权益纠纷案件，当事人用于证明自己成员资格的材料一般为村集体组织盖章的证明，实践中，该证明一般由村集体负责人盖章出具，未经过广大村民的认可或者村民代表的同意，此类证明具有相当的随意性，容易引起群众的不满，造成新的不公。 （一）农村集体经济组织成员资格认定的主体 认定农村集体经济组织成员资格属于村民自治事项之一，应当由村民委员会作为认定主体较为合适，由集体经济组织召开村民会议讨论决定。依据《村民委员会组织法》第二条第一款的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。现有条件下，由村民委员会作为认定集体组织成员资格的主体切实可行。首先，村民委员会作为基层群众性自治组织，同时又作为村民的固定代理人，履行管理职责，与成员资格认定息息相关。其次，村民委员会有权对本集体财产行使管理权。再次，村民委员会作为村民自治组织，我国目前农村集体经济组织主要成员是农村村民，村民委员会能够在最大程序上体现既定成员的意志，因此，村民委员会应当作为认定成员资格的主体。2006年8月广东省政府发布的《广东省农村集体经济组织管理规定》就赋予了集体经济组织认定成员资格的权利，同时规定了认定的程序是按照集体经济组织章程规定，并经成员大会表决通过。该规定制定后，实施效果明显，被2010年1月广东省政府发布的《广东省农村集体经济组织条例》（征求意见稿）所汲取。同时，明确了村民委员会作为集体经济组织成员资格认定的主体后，村民委员会作为当事人的诉讼地位也有理有据，此类案件诉讼主体不明的问题自然迎刃而解。 （二）农村集体经济组织成员资格认定的程序 由于农村集体经济组织成员资格的认定，会影响到既有成员利益，为了避免既有成员利用其在位优势排除或阻碍符合条件的成员进行资格认定。农村集体经济组织成员资格认定还应做到：1、完善成员资格认定程序。认定程序可考虑分四个阶段进行：（1）申请阶段。由成员本人提出书面申请，要求认定其为该经济组织的成员；申请书应表明申请认定的理由和成员信息。（2）信息公布阶段。村民委员会应当向所有成员公布申请人的申请事由、个人相关信息和提出申请时间，以做到信息公开化，接受群众监督、审查。（3）异议阶段。既定成员可以针对申请人的申请事项和事由进行异议，申请人也可以针对既定成员的异议进行说明。（4）决议阶段。认定成员资格是涉及村民利益重大事项，应由村民委员会召开村民会议或村民代表会议讨论决定，由集体经济组织成员集体表决，以三分之二同意通过为原则。如果会议通过之日是在户籍迁到该集体组织之日之前,成员资格应自户籍迁到该集体组织之日起开始取得。因为成员资格的取得目前仍以户籍为一般原则。如果会议通过之日是在户籍迁到该集体组织之日之后,成员资格应自会议通过之日起开始取得。广东省农村经济发展较快，对规范农村集体经济组织发展模式、改制形式及成员资格认定的规定走在全国前列，《广东省农村集体经济组织条例》（征求意见稿）第十五条规定：“……按组织章程规定经社委会（理事会）审查和成员（或者户代表）大会表决通过的，可以成为农村集体经济组织成员或者保留其成员资格。2、完善监督程序。集体经济组织所在乡（镇）政府、街道办事处等上一级政府机构应对成员资格的认定发挥正确的引导作用，并履行好监督职责。3、行使司法救济权。为减少村民委员会否定成员资格的随意性，有效避免村民委员会恶意否定成员资格，对村民委员会作出侵害集体成员合法权益的成员可依据法律规定行使司法救济权。《物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”因此，该集体组织成员对村委会资格认定不服的，可申请复议或向人民法院提起行政诉讼。只有完善成员资格认定程序，辅之有效的司法监督程序，才能切实有效的保护好集体经济组织成员的合法利益。综上所述，农村集体经济在发展改革实践中已凸显一系列的问题，尤其在农村集体组织成员内部引发的分配权益问题显得格外突出，应尽快对农村集体经济组织进行立法，明确农村集体经济组织成员资格标准，规范集体经济经营管理，保障农村集体资产的安全，维护农民的合法权益和农村社会稳定，确保农村集体经济健康持续发展。 结语 集体经济组织成员资格的认定关系到农村社会的稳定及当事人切身利益，一方面需保护好当事人的合法权益不被侵害，另一方面友需保障集体利益不被非法瓜分，所以，应当综合考虑当事人与集体经济组织之间的关联性，由村民委员会作为认定主体，依照一定的程序作出认定，让认定过程公开透明，让村民对涉及自身利益的事项有知情权、发言权、决定权，让成员权益类纠纷止步于村集体内部。 |
